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如何避免“摊大饼”式扩张?湖南立法保护长株潭城市群生态“绿心”
发布时间:2017-05-10     点击率:377     来源:中国建设报     作者:张春保 刘良恒

   以长株潭城市群获批环境友好、资源节约“两型社会”国家实验区为契机,湖南省通过立法保护、规划控制、生态补偿等手段,守住了长株潭三市交界处一块被称为“绿心”的绿地,有效地遏制了长株潭三市“摊大饼”式的毁绿扩城趋势。

  城市群发展不能走“摊大饼”的老路

  “绿心”地处长沙、株洲、湘潭三市接合部,面积522.87平方公里,涉及9个县市区和5个开发区,总人口26.27万。

  从湖南省政府出发,沿着城际干道芙蓉路南下,车行十多公里就进入了“绿心”地区。这一带全是低山丘陵,植被茂盛,郁郁葱葱,与北面长沙城区和南面湘潭城区的“钢筋水泥森林”形成鲜明对比。

  长沙、株洲、湘潭三市两两相距约40公里,呈“品”字形分布在湘江两岸。2004年,湖南省政府搬迁到长沙南郊以后,长沙南移、湘潭北扩、株洲西靠的相向扩张趋势愈发明显。

  湖南省曾有干部、学者大胆提议,在三市接合部培育新的增长极,打造一个50万人规模的新城。在“空间融城”思维主导下,“绿心”不可避免地被侵蚀蚕食。

  “2011年,省人大调研组发现,当时的‘绿心’保护形势非常严峻。一些问题非常突出,比如森林覆盖率偏低,整体分割日趋严重,局部地区过度开发,最大连片绿地仅有17平方公里,在建待建项目多达477个,用地需求将近12万亩。如果不加限制,恐怕要不了几年,‘绿心’就会不存在了。”湖南省人大环资委环境监督处处长刘帅说。

  一些地方“大城市病”凸显,也促使湖南省委、省政府逐渐认识到,长株潭三市有历史形成、彼此互补的功能定位,有“绿心”分割、湘江串联的先天优势,最适合走组团式发展道路。如果摒弃优势,舍本逐末,很可能将三市连接成一张“长株潭大饼”,既破坏了珍贵的“绿心”资源,又失去了宝贵的生态优势。

  “利用‘绿心’的区位优势,使之成为长株潭城市群之间的‘绿楔子’,能有效阻止三市空间的相向无序蔓延,形成组团发展的城市群形态。”最早提出长株潭一体化构想的湖南省社科院原副院长张萍说。

  生态“绿心”保护体制机制逐步形成

  认识到“空间融城”的局限性后,“有机融城”就成了长株潭城市群的必然选择。为此,湖南省为“绿心”确立了“保护优先、管理为主、适度开发”的基本原则。

  湖南省两型委副巡视员宋娟娟告诉笔者,湖南省从立法保障、规划编制入手,形成了“一规划一条例”的“绿心”保护顶层设计。2011年8月,湖南省政府批复《长株潭城市群生态绿心地区总体规划》;2012年11月,湖南省人大通过《湖南长株潭生态绿心保护条例》。

  根据规划和条例,520多平方公里的“绿心”的90%以上区域被划为禁止开发区和限制开发区,仅有10%的区域是控制建设区。在“绿心”范围内,除了生态建设、景观保护建设、公共设施建设和旅游休闲设施建设以外,禁止上马工业和其他可能造成环境污染的建设项目,已有工业项目逐步退出。

  “新项目要进入‘绿心’地区,地方只能提初审意见,审批权限都在省直部门。建设单位还必须拿到省两型委出具的建设项目准入意见书,才能开工动土。”宋娟娟说,近几年来,长株潭三市共否决40多个拟建于“绿心”禁止开发区的工业和地产项目,另外还清理退出了173项不符合“绿心”总体规划的已批项目。

  宋娟娟说,湖南省人大近年来先后两次组织对“绿心”地区开展执法检查,督促各部门和长株潭三市落实保护“绿心”责任。湖南省两型委则协调三市在“绿心”禁开区、限开区设置界碑、界牌和界桩等保护标识541块,同时利用卫星遥感技术建成“天眼”实时监测系统,对“绿心”总体规划实施情况和每亩土地变化情况进行定期监控和全覆盖监测。

  “生态如何出效益”仍是待解课题

  “相隔几公里,相差几十年。”在湘潭市昭山示范区立新村,村党支部书记宋建军对笔者说:“昭山地区是‘绿心’核心区,与周边相比,发展差距太大了。工业项目进不来,文化和旅游项目落地难,老百姓还是有看法的。”

  宋娟娟说,“绿心”地区发展受限,与周边地区形成明显反差,老百姓诉求日趋强烈,加之部分县市区监管乏力、管理混乱,以致违规砍伐、毁林开荒、乱采滥挖、非法殡葬等现象屡禁不止。一些个人和单位无视有关法律法规,在没有取得合法手续的情况下,擅自在“绿心”地区开山挖土,大搞建设。

  按照相关规划,“绿心”不仅是长株潭城市群的“绿肺”,还要发展成三市老百姓的“后花园”和“公共会客厅”。在逐步清退工业的同时,“绿心”地区的干部近年来招商引资主要围绕“文化”和“旅游”做文章。但遗憾的是,由于基础设施落后,“条条框框”的制约比较多,暂时还没有“龙头项目”能落地。

  “‘绿心’里生活着20多万老百姓,不少人经常抱怨说,凭什么让我们守着青山绿水,你们却住高楼大厦?”一些干部认为,尽管保护“绿心”早已成为共识,也取得了明显成效,但生态保护与经济发展、民生需求、地方干部政绩考核之间的短期矛盾和利益博弈仍然不容忽视。如果这些矛盾不解决好,干部群众积极性不高,绿心的保护效果肯定要大打折扣。

  张萍说,保护好长株潭城市群生态“绿心”,在全国范围来说都具有很强的示范意义。建议各级政府帮助长株潭“绿心”地区守住青山绿水,完善基础设施,发展特色产业,保障改善民生。

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